Publicado en La Silla Vacía (http://www.lasillavacia.com)
"El proyecto de Ley de Víctimas aprobado en la Cámara tiene rasgos de inconstitucionalidad"
Por: Juanita León [1] , 8 de enero, 2011 9:15 am
El economista Luis Jorge Garay lleva varios años estudiando el fenómeno del desplazamiento forzado y por eso, es una autoridad a la que hay que oír para entender si la Ley de Víctimas, uno de los proyectos bandera de Santos para este año, va por buen camino.
Fotos: Sara Rojass.
Luis Jorge Garay es una de las personas que más sabe en Colombia sobre la tragedia del desplazamiento. Como director de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, creado por la Corte Constitucional en su sentencia marco sobre desplazados, Garay y su equipo han entrevistado más de 10 mil víctimas de la guerra. Y a cada una le han preguntado sobre las tierras que abandonó, sobre el estado actual de su proyecto de vida, sobre su nivel educativo, sobre su ocupación actual y sobre sus planes o no planes para el futuro.
Con esa información, Garay presentó hace unas semanas una radiografía completa y deprimente del universo de víctimas. Son a ellas a las que debe responder la Ley de Víctimas aprobada por la Cámara en diciembre y que comenzará ahora a ser discutida por el Senado en marzo. Dado que es uno de los proyectos bandera del gobierno Santos para este año, la opinión de Garay es fundamental.
La Silla Vacía lo entrevistó sobre el proyecto aprobado por la Cámara a la luz del estudio que ha hecho la Comisión de Seguimiento y sobre los escollos que tendrá que sortear para volverse un verdadero alivio para las víctimas. Sus respuestas no son muy alentadoras.
La Silla Vacía: ¿Cómo le pareció el proyecto de Ley de Víctimas aprobado por la Cámara?
Luis Jorge Garay: En la Comisión tenemos varias observaciones, y una de ellas es en el sentido de que el proyecto de ley aprobado en la Cámara tiene rasgos de inconstitucionalidad.
LSV: ¿Cómo cuáles?
Garay: El gobierno dijo que la prestación de servicios sociales y asistencia humanitaria constituyen reparación. Pero la Corte ha insistido en que las víctimas tienen acceso preferencial a los subsidios del Estado y que estos servicios sociales no tienen ningún efecto reparador. Hay que limpiar mejor ese artículo para que quede claro.
LSV: No escuché que el Gobierno dijera que los servicios sociales equivalen a una reparación.
Garay: El gobierno anterior en su informe ante la Corte en relación con el cumplimiento de la sentencia de desplazados dijo que había presupuestado 45 billones de pesos para la reparación de las víctimas en 10 años. Cuando preguntamos: ¿qué contiene? explicaron que todo lo que se gastaría en servicios sociales y asistencia humanitaria, y algo de reparación, que equivaldría a 10 billones. Y con esa cifra fue como se comenzó el debate con el nuevo gobierno. Insistimos: esa cifra de 45 billones no sirve porque para reparación solo había 10 billones.
¿Y cuánto calcula usted que cuesta reparar a todas las víctimas?
Si uno define reparación como debe ser, es decir incluyendo bienes muebles e inmuebles, daño emergente y lucro cesante, porque debe ser la recuperación no solo del patrimonio sino del proyecto de vida, da una suma cercana a los 65 o 70 billones. Eso es lo que costaría la reparación integral.
¿Hay suficientes recursos para eso?
El gran debate es ese. No hay recursos para eso. Además, que ahora toca atender las víctimas de esta tragedia invernal, que costará entre 5 o 10 billones.
El reto fiscal
La reparación integral costaría entre 65 y 70 billones.”
– LJG
¿Desplazarán los damnificados del invierno a las víctimas de la guerra?
Todos los medios cubren lo de ahora que es de corto plazo; y en cambio, frente a los fenómenos largos, acumulados, la gente se acostumbra y los rechaza. Esto va a llevar a una discusión gravísima.
La supersentencia de la Corte, que esperamos que salga en enero, va a respaldar que la reparación sea integral. Pero la Corte Constitucional va a decir, y nosotros también, que no hay condiciones para reparar el 100 por ciento a todos. Hay que consultar la restricción fiscal. Nosotros estamos defendiendo el argumento de que haya una reparación integral y distributiva en equidad.
¿Qué significa eso en términos concretos?
Como hay limitaciones fiscales, tienes que reparar según la capacidad de las víctimas. Si a un latifundista le quitaron 100 vacas, no le doy el 100 por ciento de reparación sino el 10 o el 5 o quizás nada. En cambio, a un campesino, que era relativamente pobre y hoy es miserable, le doy el 100 por ciento de lo que perdió. Hago una escala y la suma de todo eso consulta un tope fiscal, que se define política y técnicamente.
¿Y cómo se define lo que le toca a cada uno?
El gobierno tiene la potestad de tarificar, es decir de decidir cómo voy a proporcionar para darle a cada uno. La Corte seguramente va a incluir ese tema, y va a tener la potestad de revisar la tarificación que define el gobierno.
¿Qué implicaciones tiene la aprobación de una regla fiscal para la Ley de Víctimas?
Es un tema clave y muy grave. La regla fiscal no tiene un sustento en la teoría económica, excepto en la más tradicional. En el mundo de hoy, con una crisis financiera estructural, atarse fiscalmente a seguir una regla fiscal puede imponer unos costos sociales inmensos. A veces es necesario tener un déficit para generar más empleo y más ingresos. Sobre esto va a haber una discusión a muerte.
¿Pero habría forma de encontrar la plata necesaria para reparar?
Aún con regla fiscal, hay posibilidades de abrir espacios fiscales, aunque no para los 65 billones que costaría la reparación integral. El mismo Fedesarrollo calcula que las gabelas más exhorbitantes del anterior gobierno -que podrían desmontarse de un plumazo- ahorrarían el 0,7 por ciento del PIB. Yo soy más radical: hay otro conjunto de exenciones a cierto tipo de empresas más tradicionales, que podrían ascender a entre el 0,5 y el 1,5 del PIB al año. Es demasiado dinero a favor de poca gente.
¿No se podrían utilizar las regalías?
La Ley de Regalías era la oportunidad histórica de Colombia pero perdimos esa oportunidad. También está el cuatro por mil: ¿el Gobierno lo empieza a desmontar a cambio de qué? Hay que desmontarlo cuando haya mejores condiciones. Puede haber un impuesto de patrimonio para las víctimas. Ahora las élites dan donaciones, pero eso tiene un veneno absoluto para el Estado de derecho.
¿Qué tienen de malo las donaciones?
Porque están amparados bajo regímenes tributarios muy benéficos. Dicen, ¡ya aportamos 15 mil millones! Hay que tener mucho cuidado, porque uno debe tributar y no dar donaciones. El impuesto del patrimonio es clave porque va ligado al gasto de defensa y seguridad, que es insostenible; equivale a un cinco o seis por ciento del PIB.
¿Y un impuesto a la tierra?
Hay que crear un impuesto de tierras que sea más consecuente con lo que se quiere hacer. No puedes hacer esta reparación y restitución de tierras si simultáneamente no haces una transformación del papel del campesinado en el desarrollo rural, y una redefinición de patrones de producción.
Un modelo para el campo
¿Está hablando de redefinir el modelo agroindustrial?
Pongamoslo por el lado extremo: si restituyes con el modelo agrario que forma parte de la visión del Ministro de Agricultura, la posibilidad de recuperar el proyecto de vida de los desplazados es muy precaria. El campesino llega a su tierra y le toca reconstruir su patrimonio y ponerlo a producir dentro de un modelo que sea amigable. Con el model actual, tomaría muchos años y le daría una precariedad a los restituidos, que seguramente tendrían que vender sus tierras.
Algo que nos da la encuesta es que el 40 por ciento del desplazamiento fue masivo, es decir que en el mismo acto se desplazaron a más de 10 hogares, y en 23 por ciento de los casos, entre dos y diez hogares. Eso quiere decir que con el mismo acto de victimización hubo una ruptura de la comunidad y del tejido social.
¿Le parece incompatible la ley de restitución de tierras con el modelo de desarrollo rural actual?
El modelo del gobierno anterior era un modelo con sesgo anticampesino, un modelo pro-agricultura extensiva. Obviamente la idea no es que no haya empresarios. Hay que buscar que la economía campesina compatibilice social y económicamente con los empresarios del campo. Hay un tema muy complicado de discusión, y es que los empresarios dicen que los campesinos son ineficientes, y que deben ser jornaleros o rentistas.
¿Cómo así rentistas?
El derecho al usufructo que incorpora la nueva Ley de Víctimas puede ser bueno o venenoso. El usufructo quiere decir que el campesino arrienda su tierra a un empresario y se vuelve rentista. Pero hay que ver el poder de negociación que tienen los campesinos. Si no está bien regulado, será en contra del campesino. Acordémonos de las madres campesinas.
¿Por qué de ellas?
El 48 por ciento de los hogares desplazados son de madre, jefe única de hogar, con cinco miembros. En el mejor de los casos, con cuatro años de educación formal. Está en un pueblo o en la ciudad. Y sus hijos adolescentes ya no querrán volver al campo. A la madre le puede servir que le paguen una rentica mensual. El problema es que la tierra es una fracción pequeña del daño emergente porque lo que más costaba son los animales que tenía o lo que tenía sembrado. Ella es hoy indigente y va a recibir una renta pauperizada; entonces si acaso pasa de indigente a pobre. Si no le restituyen todo el patrimonio, va a ser una rentista pauperizada.
¿Y qué posibilidad hay de que trabajen en las grandes fincas?
Supongamos que sean trabajadores de las grandes fincas, eso daría para 400 mil hogares. Tiene que haber un justo equilibrio. ¿Cómo consigues que una madre sola arme otra vez la tierra para poder producir? Esto refuerza la necesidad de crear condiciones para el asociativismo, que además de la agricultura haya más labores para las cuales la mujer esté capacitada. Es un escollo fundamental. Si no se tiene en cuenta fracasa la ley.
"Tenemos que buscar que el Senado no solo introduzca la fecha de 1984 para la Ley de Víctimas sino también la Comisión de la Verdad"
LJG
¿Cuál es su posición frente a la fecha de corte para la Ley de Víctimas?
Desde el 84 es cuando el narcotráfico transforma la dinámica del conflicto con las múltiples violencias. En esta Encuesta, constatamos que las tierras abandonadas entre el 80 y el 94, son 350.400 hectáreas. Desde el 84 comenzó a haber despojo, aunque el despojo de tierras fuerte empezó en el 93 y 94.
En la Ley de Víctimas le quitaron la Comisión de la Verdad para pasarla a la Ley de Desmovilizados. Cuando le das esa potestad de esclarecer la verdad, así no sea judicial, solo a un subconjunto de víctimas, y las otras víctimas no tienen un mecanismo de verdad, creas un desequilibrio entre víctimas, que constitucionalmente puede tener muchos problemas. Eso tiene que ver con los resultados de la Encuesta.
¿Qué encontró la Encuesta?
El principal actor desplazador fueron los paramilitares. En el 36 por ciento de los casos. Las Farc, en el 26 por ciento. El Eln, el cuatro por ciento y agentes del Estado, el cinco por ciento. Un 30 por ciento dice que no pudo identificar quién lo desplazó. ¿Qué nos plantea esto? Que la Comisión de la Verdad va a operar sobre un universo de víctimas no suficientemente amplio: queda un 60 por ciento de las víctimas sin estar cubierto por la Comisión de la Verdad. Tenemos que buscar que el Senado no solo introduzca el año de 1984, sino también la Comisión de la Verdad.
¿No es mejor esperar a un proceso de paz con las Farc para no quemar ese cartucho de la Comisión de la Verdad?
La proliferación de comisiones de verdad deteriora su alcance. Pero hay que avanzar en la verdad, por lo menos a nivel no judicial. Además, en términos de política pública, toca adoptar una metodología de investigación y constatación de hechos que vaya más allá del caso por caso. Si no, ¿cuándo acabas de investigar 400 mil casos? Con otro ingrediente importante: muchos de estos crímenes fueron de sistema, no fueron al azar. Al ser de sistema, en el esclarecimeinto administrativo ayudaría si hubiera una Comisión de la Verdad.
¿Cómo?
El Programa de Protección de Tierras cruzó los datos desde 1998 hasta 2010 y les dio que en ese período 5,4 millones de hectáres fueron abandonadas. Si el Estado tiene más información de esta naturaleza, y si hay una identificación de los sucesos por períodos y regiones, aportas una metodología de investigación a la la justicia transicional con ese enfoque de sistema, para hacer los casos colectivos y masivos. Mejoras la eficiencia y la rapidez para hacer el trabajo de restitución simultánea colectiva y la reubicación.
Los retos prácticos
¿Es revolucionaria la ley que se aprobó?
Es un avance, ojalá no saliera inconstitucional. Lo que veo dramático es cómo lo ponemos en práctica. Hay varios escollos. Uno de ellos es la inversión de la prueba. En muchos casos no vas a poder hacer restitución. Hay que hacer una política agresiva de reubicación y ahí viene un tema crucial: ¿Reubicar dónde? Ahí es donde tiene que haber una reestructuración de la propiedad y del aprovechamiento de ciertos suelos. Bien sea porque los ganaderos dan o porque hay que ponerle impuestos muy altos a cierto tipo de tierras. Una política pública de estas tiene que partir del territorio y no de una unidad individual. Eso sí sería revolucionario.
¿Tiene sentido que sea gradual la restitución como lo plantea el Gobierno?
Este proceso administrativamente tiene que ser por etapas. Toca tomar una ruta crítica, y la ruta crítica es donde está la mayor concentración de victimización y las condiciones de justicia más propicias mientras vas consolidando el territorio. La pregunta es si se debe hacer en las zonas de consolidación. Ese puede ser uno de los criterios pero no el único.
¿Dónde ha habido grandes concentraciones de victimización?
La región número uno es Antioquia-Chocó. Parte de la Costa, parte de Nariño. Toca trabajarle a unas subregiones que son claves. Tiene que ser gradual, por etapas, con criterios muy definidos. Y en el marco de la Ley de Tierras y Desarrollo Rural que prepara el Gobierno para este semestre.
¿De qué se trata esa ley?
Hay señales muy contradictorias de si realmente esta ley va a tocar el tema del uso de la tierra. El veredicto de Ley de Víctimas y de Restitución va a depender de La ley de Tierras. Y ahí está el veneno. La ley la presentan en marzo. Esa discusión va a ser terrible.
¿Necesita Santos una nueva coalición política para sacar esto adelante?
Por una u otra razón, los gremios sienten una presión fuerte y saben qué hay que hacer algo a favor de las víctimas. Fedegán sabe que su negocio está siendo demasiado rentista, que pueden mejorar su productividad y apoyar una ley integral de tierras donde haya una desganaderización de la extensión de tierras. No van a ser los grandes opositores para un cierto tipo de cambios. Y la SAC me ha llamado la atención que bajo ciertos límites están dispuestos a discutir propuestas.
Hay contradicciones muy duras al interior de los gremios, de grandes peleas. No se sabe para dónde saldrá el consenso, pero hay un espacio técnico para discutir una reestructuración del modelo agrario. Están aterrados con la mineralización del territorio colombiano. Estamos en un modelo de transición porque la minería introduce unas inflexibilidades muy duras. Les desvaloriza las tierras. En esa medida se pueden discutir ajustes al modelo actual.
¿Y a nivel político se necesita una nueva coalición política?
Parte de la coalición de Gobierno es totalmente opuesta a esto. El pulso es grave, porque en la próxima legislatura hay una agenda muy compleja: la Ley de Víctimas en el Senado, la regla fiscal y esta Ley de Tierras. Si el modelo que van a proponer no es para hacer un cambio, puede que lo ganen, pero llevaría a que no se haga la restitución. Si lo llevan a ser más sensible a los verdaderos problemas va a ser una lucha dura. Y las organizaciones sociales y campesinas tienen que buscar ser actores más deliberantes.
Es muy difícil que se haga verdaderamente lo que se necesita a favor de las víctimas. No hemos constatado que tenga el apoyo de ciertos sectores decisivos.”
– LJG
¿Ve a los desplazados organizándose para abogar por lo suyo?
Ellos tienen múltiples organizaciones pero una movilización de muy baja intensidad por múltiples razones. Y están muy amenazados. Hace tres semanas tuvimos un seminario con la población desplazada, y ese mismo día amenazaron a dos. Nuestro objetivo es que la población desplazada pueda tener una mayor ilustración para participar en el debate.
Los que sí están muy movilizados son las etnias indígenas y los afrocolombianos. Están trabajando para que los desplazados se les unan y con la Mesa Campesina. Hay que ser muy prácticos. Lo que queremos es llegar con propuestas concretas. Juntos tienen que aguantar el chaparrón de los enemigos.
¿Quiénes son los enemigos de esta ley?
El modelo mafioso empresarial, todos los que estuvieron con el narcoparamilitarismo. Además, están los intereses de los palmeros, que requieren la tierra para los biocombustibles; de los cacaoextensivos; de los mineros. No sabemos quién representa a la nueva élite minera. Les interesa un caos para la estructura rural.
¿No les conviene finalmente lograr la paz del territorio con un política justa para los campesinos?
Sí, ellos dicen, ‘Restituyan pero deje que la gente pueda trabajar en las grandes extensiones. Y usemos las grandes extensiones’. No le ven ninguna perspectiva a que el campesinado pueda ser un protagonista productivo. Hay unas alianzas muy complejas, que no se pueden oponer abiertamente pero que necesitan que lo que se haga sea funcional a sus intereses expansivos. La restitución va a a tener muchos enemigos. Necesitamos apalancarnos en fuerzas democráticas.
¿Quién tiene esas tierras que se deben restituir?
Yamile Salinas tiene una hipótesis: ella dice que la mayoría de esas tierras no están en manos de narcos o paras sino de “legales”. No se sabe quién las tiene, porque el registro notarial es hecho adrede para que no se pueda hacer seguimiento a eso.
¿Qué tan abandonada está esta tierra?
En la encuesta les preguntamos a los desplazados ¿qué sabe usted de su tierra? El 53 por ciento dijo que continúa abandonada. El 30 por ciento dijo: no tengo ni idea, lo cual denota que no tiene contacto con lo que pasa allá. El 20 por ciento dice que hay nuevos proyectos. Es decir, que el 80 por ciento puede estar abandonada.
¿Qué probabilidad ve de que pase algo importante en este tema?
Es muy difícil que se haga verdaderamente lo que se necesita. No hemos constatado que tenga el apoyo de ciertos sectores decisivos.
¿Qué se lograría si se hace bien?
Significaría una mayor inclusión del campesino a la sociedad colombiana. Mucha gente dice que la tierra ya no tiene valor sino para minería. Pero una proporción de Colombia que está en el agro constituye una riqueza social que se podría potenciar, la ruralidad podría volver a generar nueva riqueza a la sociedad. Políticamente, este proceso debe ayudar a desmontar los argumentos de ciertos sectores. No creo que sea la paz, pero hace un muro de contención a muchos violentos para los cuales el territorio es su razón de ser. E incluso, por las deficiencias del uso de la tierra, podría haber una acumulación de capital mucho más grande en Colombia. Y lo más importante, habría una reparación transformadora a las víctimas, que son el 10 por ciento de la poblacion colombiana y el 35 por ciento de la población rural.
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